三部门联合发文为旅游业发展优化自然资源配置
旅游项目建设涉及土地、森林、草原、海洋等多类自然资源，单纯依靠建设用地指标难以解决全部问题。这就需要突破单一旅游用地保障的思维，从自然资源统筹配置的视角为旅游业高质量发展提供政策支持。
近日，自然资源部、文化和旅游部、国家林业和草原局联合发布《关于优化自然资源配置 推动旅游业规范有序发展的指导意见》（简称《意见》），对涉及旅游业发展中的各类自然资源的规划、管制、供应、盘活和监管提出了一系列要求，这为未来一段时期旅游项目投资和建设提供了重要的政策依据，也为旅游强国建设提供了重要的制度保障。
一、充分认识《意见》出台的重要意义
一是为旅游业发展找到了新的空间政策接口。2015年，原国土资源部、住房和城乡建设部和原国家旅游局联合印发《关于支持旅游业发展用地政策的意见》，从积极保障旅游业发展用地供应、明确旅游新业态用地政策、加强旅游业用地服务监管3个维度对旅游用地做出系统安排。该文件有效期5年，适用期限已于2020年11月25日届满。此后，我国建立“多规合一”的国土空间规划体系，自然资源管理也由侧重单一土地要素保障，进一步转向山水林田湖草沙一体化保护和系统治理。
因此，新文件不是旧政策的简单续期，而是在新的规划体系、用途管制制度和自然资源资产管理框架下，对旅游要素政策进行重新集成。
二是为新时期旅游业转型升级提供了更为合理的政策安排。《旅游强国建设“十五五”规划》明确提出，坚持高品质体验，顺应体验类消费需求增强的趋势，聚焦“投资于人”，推出更多体验好、能共情的旅游产品和服务。这意味着，未来一段时期，除了必要的大型旅游项目建设之外，还需要更多新的“小而美”旅游业态支撑旅游业的转型升级。
对这些空间分散、利用强度较低的旅游业态，按传统集中建设项目管理，既可能让驿站、厕所、步道等设施难以落位，也可能给借新业态之名成片开发、浪费空间留下隐患。正因如此，《意见》以分类管制、城镇开发边界外布局独立城镇建设用地和存量盘活等工具，回应“既要支持新业态，又要防止无序开发”的现实需要。
三是将支持旅游业高质量发展和防止旅游业无序发展有机结合起来。文件标题同时使用“优化配置”和“规范有序”两个表述，释放出十分清晰的政策信号：支持旅游业发展，不是放松规划和用途管制；强调生态保护，也不是把合理利用一概排除。政策着力点是在守住耕地和永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界等底线的前提下，通过分类管理和精准配置提高资源利用效率。
这也与《旅游强国建设“十五五”规划》提出的“推动资源保护与旅游发展相得益彰”“加快绿色转型”等要求高度一致，充分体现了发展与安全、保护与开发并重的政策取向。
二、准确把握《意见》的关键内容
（一）坚持“空间先行”的规划统筹
自然资源管理和国土空间规划“一张图”，是各类经济社会发展项目建设最重要的空间依据。能否在“一张图”中充分体现旅游业发展需求，也就成为旅游项目落地的先决条件。
正因如此，《意见》明确要求，按照正向优化标准将“十五五”旅游发展空间需求统筹纳入自然资源管理和国土空间规划“一张图”。这就意味着旅游项目不能等到招商、立项后再被动找地，而要在规划阶段识别资源本底和约束条件，把论证端口前移，减少因碰触永久基本农田、生态保护红线、历史文化保护等要求而反复调整。
值得注意的是，这次《意见》特别提出：可结合规划体检评估和动态维护，协同开展科学选址。这就要求文化和旅游部门要主动加强与自然资源部门的沟通协调，为优质旅游项目的投资和开发创造条件。
（二）坚持分类施策的用途管制
《意见》在用途管制上的一个突出特点，是不再把所有旅游活动用地等同于建设项目用地，而是依据规划用途、占地方式、利用强度和生态影响实行分类管理。
《意见》提出，对旅游发展需要、远离城镇零星布局的加油站、服务区、驿站等公用设施营业网点用地，允许在城镇开发边界外布局独立城镇建设用地。这意味着为不适合集中到城镇内部、零星布局的小型旅游公用设施提供了“独立城镇建设用地”和“点状供应”这一管理路径，符合条件的可以按原地类管理。
“按原地类管理”针对低影响、可逆性、分散式利用，目的在于减少不必要的农用地转用，并非把旅游项目排除在用途管制之外，这为旅游管理用房、生态旅游厕所、架空步道、栈道等小型零星配套设施的落地创造了条件。
此外，文件明确支持在生态保护红线内、自然保护地核心保护区外开展露营、徒步、观光、研学、森林康养等生态旅游活动。这有助于改变“红线内一概不能开展旅游活动”的模糊认识，为低强度、非开发性的生态体验提供政策预期。
旅游项目往往同时包含生态空间、公共服务、交通、住宿和商业服务，现行分类下常被拆分为多个用途，容易出现项目整体运营与地类管理相割裂。特别值得注意的是，此次《意见》提出，在国土空间规划用途分类中研究增设适应旅游产业发展的新型地类，实行差异化管控政策。尽管旅游新型地类还处于研究阶段，但体现了自然资源部门对旅游产业用地性质特殊性的关注和重视。
（三）坚持整体配置的资源供应
旅游项目往往跨多个地块、承载多种用途。《意见》允许探索将多个地块按一宗地进行管理，并依据规划明确单个地块的具体要求、依法核发规划许可。这一举措有利于减少碎片化管理，增强项目整体建设和运营能力。
更具政策增量的是自然资源资产组合供应。对需要整体使用土地、矿产、海洋、森林等两种以上自然资源资产的项目，文件提出形成“组合标的”，在分别达到供应条件后“一次性供应”“实施整体运营”，以解决多类资源分头供应、时序不一致的问题。
（四）坚持“向已有空间要效益”的存量盘活
《意见》要求各地结合实际研究制定低效旅游用地认定标准，开展低效用地评估，并支持土地权利人在符合规划管控、安全等要求的前提下，利用现有房产兴办文化和旅游接待设施。其政策导向很明确，那就是旅游发展不能主要依赖新增建设用地，而是要把老景区、老街区、老厂区等存量空间用好，通过功能完善和业态更新提高利用效率。
此外，《意见》还对利用存量工业用地、老旧厂房发展文旅业态的，明确可延续5年内按原用途和权利类型使用土地的过渡期政策。当然，5年过渡期的价值，在于为新业态试运营和空间活化提供缓冲，而不是永久变更土地用途。
（五）坚持全生命周期治理的服务监管
《意见》明确提出“项目跟着规划走”，要求地方各级文化和旅游主管部门加强论证，自然资源、林草主管部门在立项决策前主动介入；同时调查特色资源，将权属、数量、面积、位置和利用现状纳入“一张图”。管理关口由末端审批前移到资源调查、项目谋划和科学选址，服务与监管贯穿项目全生命周期。
此外，文件还明确要求充分论证市场形势和风险、要素保障、资金投入与回报，防止低水平重复建设和“形象工程”。
值得注意的是，《意见》提出，严禁借旅游项目之名擅自改变土地现状和规划用途，用于建设别墅、私家庄园、房地产、高尔夫球场、主题公园、仿古城（镇、村、街）及景观类仿古建筑等。禁止的是借旅游项目之名擅自改变土地现状和规划用途，并非对所有依法依规建设的主题公园、景观类仿古建筑等作普遍禁止，核心是防止旅游项目房地产化、形象工程化和低水平重复建设。
三、切实抓好《意见》的政策落实
总体来看，《意见》形成了需求纳入规划、不同场景分类管制、多类资源协同供应、存量空间优先盘活和项目全周期服务监管的政策闭环。这有助于实现旅游项目建设由单纯保障建设用地向统筹配置自然资源的转变，由增量项目落地向存量增量并重的转变，由末端审批向前期论证、过程监测和后期监管贯通的转变。
未来，推动政策的进一步落实，既需要进一步建立完善旅游发展空间需求清单、特色资源底图的相关制度，同时还要积极探索低效旅游用地认定标准和跨部门项目会商等机制，让《意见》的政策创新在法治轨道内真正转化为旅游业高质量发展的空间支撑和要素保障。