近日，国务院发布《“十四五”旅游业发展规划》。《规划》明确提出，优化旅游城市和旅游目的地布局，建设一批旅游枢纽城市，提升对区域旅游的辐射带动作用；支持桂林等地建设世界级旅游城市，打造一批重点旅游城市、特色旅游地。此举意味着什么？对未来旅游业发展有何影响？

纵观《“十四五”旅游业发展规划》，其中最大的亮点就是，在我国将全面进入大众旅游时代和疫情防控常态化的条件下，科学规划旅游城市和旅游目的地布局，推动旅游消费需求从低层次向高品质和多样化转变，由注重观光向兼顾观光与休闲度假转变，为大众旅游出行和消费提供新的选择。

在优化旅游城市和旅游目的地布局方面，《规划》首次增设了“旅游城市布局”专栏，列出了“十四五”期间国家突出重点、发挥优势、分类建设的34个旅游枢纽城市、25个重点旅游城市和21个特色旅游目的地名单。其中，香港和澳门首次进入全国旅游业规划，并被纳入国家旅游枢纽城市布局。

那么，什么是旅游枢纽城市？这80个城市为何能在全国众多优秀旅游城市中脱颖而出？此番布局又有何深意？文化产业评论将逐一解读分析。

《规划》在“旅游城市布局”专栏中明确，集中打造北京、上海、香港、澳门、广州、成都、杭州、深圳、昆明、南京、重庆、天津、武汉、西安、长沙、郑州、乌鲁木齐、贵阳、海口、哈尔滨、长春、沈阳、济南、福州、南宁、石家庄、合肥、南昌、太原、兰州、西宁、银川、呼和浩特、拉萨等34个旅游枢纽城市。

什么是旅游枢纽城市？旅游枢纽城市是由交通枢纽城市演化而来，是旅游客源地与目的地之间的中介与桥梁（旅游通道），游客从不同客源地出发，经由旅游枢纽（首站城市），部分游客在旅游枢纽城市停留与游览的同时，可通过旅游枢纽城市为游客提供集散、换乘与中转等综合性服务实现向旅游目的地扩散。

由此可见，旅游枢纽城市是传统省域旅游集散中心城市的升级版。一般来说，一个区域中只有旅游资源集中、旅游交通便利、旅游产业发达的中心城市，借助于交通枢纽地位辐射区域中的次一级旅游目的地或重要的景区，才形成旅游枢纽城市的中心地位。

文化产业评论梳理发现，在此次入选的34个旅游枢纽城市中，几乎所有的直辖市、特别行政区和省会城市、自治区首府城市均被纳入了规划。除此之外，全国5个计划单列市只有深圳市被纳入其中，其他的4个计划单列市（青岛市、大连市、厦门市、宁波市）和普通地级市无一入列。

之所以出现上述情况，文化产业评论分析认为，国家旅游枢纽城市除了具备现代化交通枢纽条件外，还应具备国际性、中心性、协同性这三大核心功能支撑。

一是国际性。国际旅游枢纽城市首先应当是一个世界级的城市或国际性的城市，具有点到点或点到面的跳跃性综合枢纽功能，尤其是在吸引入境游客中起到一个门户性作用。如，香港和澳门是中国最早融入全球的城市，也是世界级的首选旅游目的地，在粤港澳大湾区发展规划中担任“一程多站示范核心区”和“国际城市旅游枢纽”的重要角色，通过“一程多站”区域合作，从而带动更多旅客到访，辐射整个区域受惠。

香港维多利亚港（图源：香港旅游发展局官网）

二是中心性。国家旅游枢纽城市在交通区位，经济区位，文化区位，地理区位等方面要起到一个中心性（门户性）作用，以中心性城市为载体，形成强大的旅游集散功能。目前，在全国城市定位里头衔最高的是“国家中心城市”，分别是北京、天津、上海、广州、重庆、成都、武汉、郑州和西安等9个省会城市。杭州、南京、沈阳、济南、福州等22个省会（首府）城市均是“区域性中心城市”。而深圳市只所以能从5个计划单列市中脱颖而出，得益于“建设中国特色社会主义先行示范区”的重大使命。

深圳世界之窗景区（图源：深圳世界之窗官微）

三是协同性。近年来，在京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展等国家区域战略引领下，我国旅游业已经成为区域战略体系中不可或缺重要内容，且跨区域旅游合作趋势日渐形成。因此，《规划》在优化旅游空间布局中明确提出，落实区域重大战略、区域协调发展战略，整合跨区域资源要素，构建“点状辐射、带状串联、网状协同”旅游空间新格局。

综上所述，旅游枢纽城市对旅游产业的发展有着重要的支撑作用。尤其是在疫情防控常态化条件下，发挥国际旅游城市、国家中心城市、省会（首府）城市综合枢纽优势，将游客从对点（城市）的依赖逐渐向对线及面（区域）的依赖方向转变，对加快构建旅游业“以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进”的新发展格局具有重要意义。

近年来，随着双循环战略的实施以及后疫情时代的来临，居民生活休闲化、休闲消费本地化、游憩环境舒适化特征将日趋显著。

《规划》明确提出，要充分考虑游客和当地居民的旅游休闲需要，为群众提供旅游休闲新空间，培育文化特色鲜明、旅游休闲消费旺盛、生态环境优美的国家级旅游休闲城市，建设国家级旅游休闲街区，为城乡居民“微度假”“微旅游”创造条件。

特别值得注意的，《规划》在优化旅游城市和旅游目的地布局中提出，加快推进厦门市、青岛市、大连市、宁波市、珠海市、苏州市、无锡市、三亚市、桂林市、延安市、遵义市、黄山市、张家界市、喀什市、林芝市、洛阳市、承德市、秦皇岛市、伊春市、大理市、丽江市、乐山市、赣州市、宜昌市、大同市等25个重点旅游城市。

文化产业评论梳理发现，在这25个入规的重点旅游城市中，计划单列市有4个（青岛市、大连市、厦门市、宁波市），一般性地级市19个，县级市只有2个（大理市和喀什市）。在数量上，除直辖市及香港、澳门6地无区划单元入选外，27个省份中，除吉林、内蒙古、青海和宁夏4省份无地级市入选外，河北省、江苏省和云南省均有2个，其余省份各占1个。

据资料显示，自1998年开始创建中国优秀旅游城市以来，截止2009年末，共有分339座城市分九批通过了验收。2009年，按国务院清理评比达标表彰工作通知要求，国家旅游局暂停组织创建中国优秀旅游城市、中国旅游强县的验收和命名工作，将“创优”“创强”工作将转入中国旅游目的地体系建设中来。

纵观此次25个入规的重点旅游城市，均是从现存的中国优秀旅游城市中遴选而出，总体可用“12字”概括其特点，即“定位高、彰五宜、国际范、有内涵”。

一是定位高。《规划》特别强调，支持桂林等地建设世界级旅游城市。2021年4月，习近平总书记视察广西，第一站就来到桂林，并作出“要打造世界级旅游城市”的重要指示。广西自治区对桂林市提出了建设世界级山水旅游名城、世界级文化旅游之都、世界级康养休闲胜地、世界级旅游消费中心的发展定位。

桂林融创国际旅游度假区效果图（图源：桂林市文化广电和旅游局）

此外，江苏苏州、安徽黄山、四川乐山、湖南张家界等地均在本级“十四五”规划中提出了“建设世界重要旅游目的地”的发展定位。值得关注的重点是《规划》提出的是“支持桂林等地”建设世界级旅游城市。这也意味着，未来在这25个重点旅游城市中，将有望诞生包括桂林在内的多个世界级旅游城市。

二是彰五宜。梳理25个重点旅游城市“十四五”文旅（旅游业）发展规划，在涉及城市旅游规划内容中，无一例外地将打造“宜居、宜业、宜学、宜商、宜游”城市纳入了重点任务。由此可见，重点旅游城市功能将着力由过去吸引人、汇聚人向留住人、打动人方向发展。因此，“十四五”时期旅游城市建设将全面进入精细化、精致化、精彩化、品质化时代。

三亚日月石（图源：天涯海角官网）

三是国际范。“国际范”指城市发展要与世界接轨，受各国游客喜欢的中国城市。国际经验和有关研究成果表明，国际旅游城市一般要具备三个基本特征：首先城市实现现代化与国际接轨；其次城市旅游形象鲜明突出，拥有足够规模并具有国际水准与吸引力的旅游景点和项目设施；再次国际旅游发达，年接待国际旅游者达相当规模。

据世界旅游联盟发布的《2019中国入境旅游数据分析报告》显示，2018年，广东省深圳市的关注度涨幅最大，湖南省张家界和海南省海口次之等。另携程发布的《2019国民旅游消费报告》指出，在2019年入境游热门城市排行榜上，上海、北京、广州位列前三甲，深圳、成都、杭州、青岛、南京、西安、厦门等城市紧随其后。此外，三亚、桂林、苏州、大连、宁波、丽江等城市也颇受外国旅游欢迎。

四是有内涵。文化不仅是一座城市的“软实力”，也是城市发展的源动力。近年来，随着文化与旅游的深度融合发展，我国旅游城市建设正在由过去要素保障型向质量内涵型转型升级。党的十九届五中全会后，国家“十四五”发展规划提出，要打造一批文化特色鲜明的国家级旅游休闲城市，将全面推进城市休闲旅游发展提升到了国家高度。从此次入规的25个重点旅游城市可见一斑，均是国家历史文化名城，具有深厚的文化底蕴。

《规划》在“旅游城市布局”专栏中明确，积极支持韶山、井冈山、敦煌、都江堰、曲阜、平遥、崇礼、漠河、满洲里、石河子、延吉、凯里、安吉、武夷山、常熟、婺源、义乌、香格里拉、稻城等19个县级城市特色旅游地建设。

尤为值得关注的是，文中特别提出，要推进河北雄安新区旅游创新发展，加快海南国际旅游消费中心、平潭国际旅游岛建设。故而，加上雄安新区和福建平潭县，全国入规特色旅游目的地的县级城市共有21个。

与旅游枢纽城市和重点旅游城市概括性表述不同，《规划》专门在“优化旅游城市和旅游目的地布局”章节中提出，要突出重点，发挥优势，分类建设一批特色旅游目的地。并用较大篇幅就特色旅游目的地城市分类建设进行了具体指导，有效提升了末端操作性。

一是打造一批红色旅游目的地。《规划》要求，要依托全国红色旅游经典景区，弘扬伟大建党精神、井冈山精神、长征精神、延安精神、西柏坡精神等革命精神，打造一批红色旅游目的地。从入规的21个县级城市看，湖南省韶山市、江西省井冈山市无疑是最典型性的代表。

韶山是中国著名革命纪念地、伟大领袖毛泽东的故乡和中国优秀旅游城市；井冈山则是中国革命的摇篮，是毛泽东同志率领秋收起义部队到此，创立了中国第一个农村革命根据地。

（图源：湖南思想者公众号）

二是打造一批历史文化旅游目的地。《规划》要求，要依托世界文化遗产、国家历史文化名城及各级文物保护单位等，在加强保护基础上切实盘活用好各类文物资源，打造一批历史文化旅游目的地。梳理入规的219个县级城市，甘肃省敦煌市、四川省都江堰市、山东省曲阜市、山西省晋中市平遥县等4个城市均是世界文化遗产所在地和国家历史文化名城。

敦煌是世界文化遗产莫高窟和汉长城边陲玉门关（世界文化遗产“丝绸之路:长安天山廊道的路网”的组成部分)、阳关的所在地；都江堰市是都江堰世界文化遗产所在地、全国重点文物保护单位、国家5A级旅游景区；曲阜市是首批国家历史文化名城之一，世界文化遗产孔庙、孔府、孔林“三孔”历久弥新；平遥古城是世界文化遗产、国家历史文化名城、国家5A级旅游景区，有300多处古迹。

世界文化遗产莫高窟（图源：甘肃省文化和旅游厅）

三是打造一批“+旅游”目的地。《规划》要求，要依托特色地理景观、自然资源和生态资源，完善综合服务功能，建设一批山岳、海岛、湿地、冰雪、草原、沙漠、湖泊、温泉、康养等旅游目的地。从入规的21个县级城市资源属性看，崇礼区、漠河市、满洲里市、石河子市、延吉市、凯里市、安吉县、义乌市、武夷山市、常熟市、婺源县、香格里拉市、稻城县等13个城市均在分类建设范畴。

例如，河北省张家口市崇礼区、黑龙江省漠河市、吉林省延吉市都是冰雪特色旅游目的地的重点建设县域；福建省武夷山是世界文化与自然双重遗产、国家5A级旅游景区，是中国著名避暑康养圣地；浙江省吉安县是“两山”理论发源地，也是“竹文化+”生态旅游示范区；香格里拉市和稻城县均在“大香格里拉”旅游带内，均为山岳、草原及湖泊兼具型特色旅游目的地。

香格里拉梅里雪山（图源：云漫智慧旅游）

四是打造一批创新型旅游目的地。《规划》强调，要推进河北雄安新区旅游创新发展，加快海南国际旅游消费中心、平潭国际旅游岛建设。从文字表述来看，与上述“三类”特色旅游目的地不同，更加突出了课题化和项目化，从侧面映射了国家对推动创新型特色旅游目的地的高度重视和支持力度。

雄安新区是国家级新区，担负北京非首都功能疏解集中承载地、高水平社会主义现代化城市、推动高质量发展的全国样板等国家使命。根据2020年雄安新区官网显示，雄安新区范围包括雄县、容城县、安新县三县及周边部分区域。由此可见，推进雄安新区旅游创新发展，未来该区域或将成为国家级特色旅游创新示范区。

平潭国际旅游岛是2016年8月国务院批复实施国家级重点项目，位于台湾海峡中北部，距台湾新竹仅68海里，范围为平潭综合实验区全域，陆域面积392.92平方公里，海域面积6064平方公里。根据《建设方案》，到2025年，平潭国际旅游岛将建设成为国际知名旅游目的地、海岛生态旅游示范区、两岸同胞共同家园以及对外开放重要窗口。

综上所述，未来县域单元的旅游目的地的主要功能将从为游客提供吃、住、行、游、购、娱等旅游服务功能，向满足不同消费人群个性化、特色化、品质化的休闲度假等高端需求转型升级，在新型特色旅游目的地构成要素中，未端化消费吸引物将成为新的增长点，成为推动全域旅游高质量发展的新动能。

长期以来，我国旅游产业发展对“门票经济”的依赖特别明显，旅游产品建设、基础设施和服务设施的布局主要围绕重点景区布局，其综合功能不足、产品载体单一、消费弹性不够。进入大众旅游和城市休闲旅游时代后，在稳固传统优势景区地位的基础上，加快建设景城一体、主客共享、适居宜游、消费多元的新型旅游城市，正在成为各地提升城市竞争力和旅游产业高质量发展新的制高点。

为此，国家《“十四五”旅游业发展规划》围绕构筑形成“点状发力、线状统筹、面状聚能”的高质量旅游产业发展格局，提出“十四五”时期国家旅游枢纽城市、国家重点旅游城市、国家特色旅游目的地城市规划布局，赋予了国家（区域）中心城市、省域副中心城市（地级城市）以及县域城市不同使命任务，为促进国际国内消费双循环提供了多极支撑。

（作者：小军哥 文化产业评论作者团、三川汇文旅体研究院研究员）