超大城市治理，向来是一道世界级难题。过去五年，上海率先推动城市治理模式、治理体系的颠覆性变革，以政务服务“一网通办”、城市运行“一网统管”这“两张网”的建设应用为抓手，充分发挥改革聚力、科技支撑、数据赋能的优势，对海量城市要素进行数字化分析，对城市复杂巨系统作智慧、动态、精细的调控，为千万市民和百万市场主体提供高质量服务体验。

从人海战术到数据赋能

在静安区，困难群众如今要享受医疗救助政策，其过程比之前方便了许多。原先，他们要去往线下窗口，提交20多种材料；而得益于“一网通办”的“免申即享”改革举措，现在当他们持卡就医时，“一网通办”在后台会自动触发救助服务流程，自动调取政府数据库重点材料，并把任务单推送给街镇的经办人。可以说，这就像是一个数字化助手，主动把各种繁杂的经受事务都揽下来。实践证明，市民办理该类事务，已实现了“零材料、零跑动、零申请”；相关资金到账时间至少提前四个星期。由此，每月救助事务的办件量在不到一年内激增了6倍，群众对此赞不绝口，政府部门的工作效率也同步提高。

“两张网”是上海城市治理现代化、数字化变革的重要标志，也是大数据、人工智能等新技术、新理念深度应用、深度赋能的核心场景。在技术加持下，自2018年“两张网”启动试点建设以来，四年时间，“一网通办”“一网统管”从无到有，并迅速渗透到生活工作的方方面面，成为城市正常运行不可或缺的一环。

统计显示，“一网通办”累计实名注册个人用户达6700万以上，企业用户超过267万，“随申办”月活跃用户的峰值曾触及1891万人，成为了上海政府服务市民企业的“第一门户”。而在服务能力方面，目前，“一网通办”已上线全程网办事项超3000项，累计办件量达2.26亿件，较2018年增长了26倍之多。

与“一网通办”聚焦政务服务不同，“一网统管”侧重管理。依托分布在全市的上亿个智能物联终端，“一网统管”每天汇聚、共享、交换超过10亿条数据，让超大城市巨系统变得“透明可控”。目前，整个体系已支撑全市超过70个部门/单位、200多个系统、1200多个应用。

随着越来越多数据、事项、应用登录到“两张网”，政务服务和城市治理的模式，正从过去以传统手段、特别是“人海战术”为主，向着数据赋能、协同治理蝶变。

不断进化的治理探索

以治理数字化牵引带动超大城市治理现代化，“两张网”是上海迈向数字政府、智慧政府的重要一步，其建设、发展过程也体现了“互联网思维”的特征，那就是不追求一步到位，而是要小步疾跑、快速迭代，以需求的演进和技术发展为锚，成长为一个动态完善、越用越好的体系。

作为在全国率先提出“一网通办”理念的城市，上海为“一网通办”平台划定了较为清晰、有前瞻性的阶段性目标，随着相关举措落地，“一网通办”也一步步从起步“能用”“好用”，向群众“爱用”演进。2018年至2019年，上海在“一网通办”起步阶段，以“减材料、减环节、减时限、减跑动次数”为关注点，抓住“数据多跑路、群众少跑腿”的需求，快速打造出了流程最简、材料最少、时限最短的高质量政务服务体验。而后，“一网通办”将更多精力放在“好办”“爱办”，精选出一批最受群众和企业关注的高频事项，落地实施“一件事”改革。到今年，累计将会有近50个跨部门、跨层级、跨区域的系列事务，转变为群众可以一次办成的“一件事”，平均减材料、减跑动、减环节的幅度达70%。

随着持续迭代，“一网通办”的体验越来越接近于“让老百姓办事像网购一样方便”的初心，相应的，市民企业也越来越习惯于这种顶尖的在线办事体验。2020年，在线办事取代线下窗口服务，成为“一网通办”办件量最大的服务模式；到了去年，全程网办比例进一步提升到77%；今年受疫情影响，近期超90%的用户采取“全程网办”，“一网通办”也因此成为疫情下确保政务服务畅通的重要支撑。

“一网统管”也在过去四年画出了一根阶梯式上升的弧线。从浦东新区构建区域城市大脑，到静安区结合国家项目探索部署10万级城市神经网络末梢……上海城市数字化治理的探索实施，逐步从基层试点拓展到整个城市。几年来，上海“一网统管”建设明确了“一屏观天下，一网管全城”的目标，形成市、区、街镇三级平台、五级应用体系，市级数字底座和运营中心越来越强健，社区“最小治理单元”越来越有活力。如今，上海“一网统管”又在“城市大脑”“数字神经元”结构上，进一步叠加“城市生命体征系统”的建设目标。这将更有利于实现其设计目标，也就是城市风险早发现、早预警、早研判、早处置，从而在最低层级、最早时限，以最小成本解决最突出问题、达到最佳综合效应。

牵引改革更好塑造软实力

很多人都把上海打造“两张网”的实践比喻成“牛鼻子”。的确，“一网通办”和“一网统管”并不只是单纯的数字化技术应用，更重要的，是为确立以人民为中心的价值取向，以回应群众需求、解决百姓“急难愁盼”为目标，推动政府部门“刀刃向内”开展自我变革，更好塑造提升城市软实力。

在上海这一轮治理数字化探索中，与各种“平台”“模块”“数据”一同落地的，包括“整体政府”“责任政府”“以用户为中心”等改革理念。实际上，目前，随着“一网通办”应用的普及，市民和企业办事已不太需要像过去那样须考虑清楚“该去哪个部门、哪个窗口”；目前，“一网通办”线上服务会主动判断用户需求、主动提供服务；而线下窗口则普遍开出“综合窗口”，将过去“进一门找不同窗口办事”的服务体验，升级为“进一窗”就可办所有事。

不仅如此，“一网通办”改革四年来，持续将压力传递到业务部门，通过预设大幅简化优化办事流程和时间目标的方式，倒逼办事链条上下游的部门，普遍开展审批手续精简工作，将制度性交易成本一点点降下来。特别是那些直接影响上海营商环境评价的服务事项，都在“一网通办”的牵引下，实现了显著的效率提升、成本降低。同时，“一网通办”还为长三角一体化注入动能。

同样，“一网统管”目标也是全市相关政府部门开展跨界协同的重要基础设施。它不仅能及时发现需处置的问题，还以数据共享突破部门壁垒，形成“整体政府”的处置合力，让全市的治理资源释放出更大效用。

大城善治。“两张网”的探索实践就是在敬畏超大城市、彰显人本价值的前提下，相信改革、相信科技，把城市打造得更精心、更有序、更安全、更温暖。经历了各种风险挑战后，以“两张网”为标志的治理探索，必将让这座超大城市继续成为践行以人民为中心重要理念的最佳舞台。